宁夏高校毕业生就业去向落实率34.42% 高于去年同期 [2022-05-25]

显然，这个目的完全可能通过别的途径实现，而不必非得行政机关予以备案且在官方网站公开。

作者简介：陈国刚，全国人大常委会法制工作委员会工作人员，法学博士，从事宪法相关法领域立法实务研究。因此，在国家立法出台前，地方可以先制定地方性法规，以解决地方的实际问题。

法律另有规定的，从其规定。2014年十八届四中全会进一步明确提出明确地方立法的权限范围，依法赋予设区的市地方立法权。关于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护的范围，全国人大法律委员会《关于立法法修正案(草案)审议结果的报告》对此进行了说明：‘城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项'，范围是比较宽的。在适用的地域范围上，部门规章大于地方性法规。对于设区的市地方性法规与国务院部门规章的效力，立法法未作明确规定，主要考虑是，地方性法规是由地方国家权力机关制定的，在其所辖行政区域内有效。

二是由于地方人大召开人大会议时，会期比较短，为节省时间，一般也就不将地方性法规案列入会议议程。对于这些事项，国务院和包括设区的市在内的地方立法主体都不能进行立法。需要强调的是，诉访分流更需要负责诉的机关与负责访的机关有效配合，也需要不同层级的机构和部门之间协调共治。

发展信访与社会保障体系的衔接，将有社会保障和社会保险需求的信访人导向相应渠道和部门。[14]除去短暂的所谓拨乱反正型信访时期，新中国的信访历史可以划分为改革开放前后两个大的时期。而群众工作的要求更高，它意味着开展信访工作时必须对群众带有深厚的感情，而不仅仅是解决纠纷。信访人有政治参与和利益诉求两种并存的维度，国家也有社会动员与纠纷解决（社会治理）两种并存的维度。

从历史来看，信访制度始终存在政治动员与社会治理两种取向。二是国家运用信访渠道发动群众，号召群众通过信访检举、揭发或控诉运动所要打击的对象和目标。

[15]第三，保持了新政权与群众之间的紧密联系。在社会转型期，地方社会可能遇到各种需要回应的问题，宪法体制和法律制度决定了不可能由司法机关创制规则加以应对。第一，将信访工作定位于联系群众反对官僚主义，极大推进了信访制度的意识形态建设。在纠纷解决方面，信访制度解决了不少不适法的纠纷。

科层体系就像一部自我运转的机器，不同社会事务被纳入不同层级的不同部门，一切照章办事。尤其是近二十年来，它在纠纷解决和法治进程中充当了难以忽略的角色。宪法规定的批评权、建议权、申诉权、检举权、控告权等五种诉愿权利，是其宪法渊源。信访制度则不然，可以根据现实需要创制规则，在微观层面回应实践需求。

而且，将信访置于仅次于政治协商的重要辅助政制位置，缺乏足够说服力。正是在这种模式下，信访制度法治化改革才可能并需要被提上日程。

他们到信访部门走访，很难表达明确完整的诉求。如果专业部门都只处理法律和规章赋予的具体任务，非本部门的业务概不受理，那些与科层体系不适配的诉求就会被排斥在科层体系之外。

社会动员取向也有其消极方面，主要体现为信访制度建设受政治运动干扰，导致国家的社会动员需要与群众的利益诉求之间存在矛盾。参见朱晓阳：‘延伸个案与一个农民社区的变迁，载张曙光、邓正来主编：《中国社会科学评论》(第2卷)，法律出版社2004年版，页27—54。上访人的心态是偏执的，在信访事项上寄托了很多情感，且上访过程持续投入情感，这进一步强化了偏执心态。信访机构和信访制度承担了剩余事务的兜底功能。发展心理干预机制，对有心理创伤、精神类疾病的信访人，运用心理科学，积极进行心理治疗和社会干预，疏导不良情绪，克服危险心理倾向。这实际表明，基层信访系统，低成本地解决了大量纠纷。

诚然，信访制度与某些法治制度具有相似性，可以比拟。通过信访渠道，有效吸引和激发了群众投身于维护新政权的革命洪流中，揭露、斗争、扫除了不利于新政权的各种外部敌对力量。

改革开放之前，国家将信访制度主要定位于社会动员机制。信访制度始终存在政治动员与社会治理两种取向，当前社会治理取向凸显，它体现为三大功能：纠纷解决机制替代功能、法律和政策协商功能、社会剩余事务兜底功能。

【摘要】 信访制度的法治化改革，需要对其承担的实际功能有全面认知和有效替代，目前几种典型认识都未能如此。在行政纠纷中，信访与诉讼、行政复议具有相互替代性。

[1]参见应星：作为特殊行政救济的信访救济，《法学研究》2004年第3期，页58—71。1951年5月16日，毛泽东转发报告并做了批示：必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义的态度。可以说，从信访人的角度，信访是行使权利的行为方式。目前，信访事项主要有三大类。

而且，在法律上信访主要被视为公民行使批评、建议、申诉、检举、控告等权利的方法和手段。此后，历任领导人都强调信访的群众工作性质。

行政机关是立法指令的执行者，法律和政策执行是对既有利益整合秩序的实现，其中个体进行协商的空间不大。[29]这种上访行为实质是对国家法律提出协商。

建立信访分流平台，按照属地管理、矛盾下行的原则，统一分流信访案件，避免多头、重复交办，便于统计管理。[5]这些学者认为，信访权可以依据宪法文本进行权利推定，是批评、建议、申诉、控告、检举等权利在特殊境遇下的延伸，而一些官方文件中所指称的信访权利是对这一新型权利的确认。

信访的社会工作职能的强化，需要信访工作者把握当前信访的特点，有针对性的联系群众、体察民情、关注困难、回应需求，在实践中摸索创新。信访的其他功能，如公众参与、改革建言、民情民意通达、批判监督等可以继续正常发挥。上述阶段划分大体上勾勒出了历史基本线条，不过它有脸谱化的嫌疑。（一）信访制度运行成本低 媒体和不少法律人倾向于认为，通过信访渠道维护权益远比司法渠道成本高。

也有学者认为，信访权处于断裂状态：它尽管更接近于宪法权利的性质，但没有明确的规范表述及引导。[12]当然，信访与政治运动之间确实存在非常紧密的关系，主要体现在三个方面：一是国家根据政治运动的需要从群众来信来访中选取典型案例素材，用以推动政治运动的发展。

而且，信访行为不仅存在于政府系统，也存在于人大、政协、法院、检察院等国家机关，更存在于各级党委部门，甚至存在于妇联、工商联等群众组织。如果政府能够从信访中发现社会问题，建立信访疑难研判机制，制定更加合理的规则，信访制度就可以走上良性轨道。

建立疑难案件的政策规则研讨机制，以信访联席工作会议为制度平台，召集地方党委、归口部门、相关机构和利益主体展开对话讨论，就规则性问题达成合意方案，并向上级有关部门报告具体信访问题和法律、政策方案。建立协调联动制度，对信访人后续的缠访、闹访行为进行及时有效的联动处理。